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城市化进程中农民失地的深层次分析

    作者:沈关宝 王慧博    [ 2018-10-25 9:46:35 ]

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【内容提要】:随着经济的高速发展和城市化水平的不断提高,农地被大量征用,并因此产生了为数众多的失地农民。农地征用中的不公正性,使失地农民的利益受到了极大的损害。深究农民失地问题,合理安置失地农民,维护其合法权益,已成为关系经济发展、社会稳定和城市化进程的不可忽视的大问题。
 
【关键词】:城市化 失地农民 零和博弈 公共利益
 
随着城市的扩张和城市建设的加快,越来越多的农民失去了他们赖以生存的土地,踏上了向城市居民身份转变的征程。据统计,在1987-2000年间,国家非农建设实际占用耕地272-295万公顷。从经验数据看,一般每征用0.067公顷耕地,
就产生1.5个失地农民。据此推算,目前,我国失地农民人数应在5100-5525万之间。「1」而依照我国今天的城市化水平和经济发展速度,今后每年仍需征用农地16.7-20万公顷,预计每年将新增失地农民375-450万人,10年后失地农民总数将接近1亿人。
当农民失去了土地,“农民”身份不复存在,其低廉的生活和生存保障也随之失去。尽管农民“转非”之初,有一定数额的安置补助费,但那往往是杯水车薪;同时,由于现行的诸多政策法规乃至整个社会对失地农民都没有做好相应的准备,使得许多失地农民长期处于“种田无地、就业无岗、低保无份”的边缘境地。此外,即使是实施效果较好的“镇保模式”也仅解决了一代失地农民的生计;对于其后代,除了极个别通过受教育有机会改变其身份和地位外,绝大多数仍为芸芸众生,失去了土地的保障,在就业、入学、医疗保障等方面又常常遭遇不公正那么,当下又应该靠什么来保障他们的生存和发展呢?“拉美陷井”的教训,明确地验证了城市化不能简单地通过将农民与土地剥离来实现;而我国和谐社会的建设,也强调城市化不应该只是城市吞噬农民利益的过程。
尽管以往一些文章讨论过征地过程中农民权益受到侵害的问题,如补偿费、安置费层层克扣等,但只是停留在表面,具体的探讨并不多;此外,在征地过程中,乡政府、村委会和村民之间究竟是如何博弈的,也很少有文章涉及,这明显不利于失地农民的权益的保护。深究这些现象形成的原因,笔者认为失地农民权益受损的根本原因,归根到底是由土地所有权的界限不清、土地征收过程中的零和博弈、以及土地征收的程序混乱造成的。
一、集体产权缺陷
1.农村集体土地产权权能的残缺
首先,农村土地发展权从集体土地所有权中分离出来,这一制度安排将农民拒之于土地增值收益之外。所谓“农村土地发展权”,主要是指通过以下两种情况获取收益的权利:即农用地转为建设用地和农村存量建设用地直接进入土地一级市场。一方面,城市政府代表国家垄断了建设用地使用权的供应,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,农民集体无权出让和转让其所拥有的土地,只能征为国有土地后,由国家出让和转让。另一方面,在土地用途管制下,农用地转为建设用地受到严格限制。这样,由国家法律规定的农村土地发展权受限的结果,一是土地所有者集体和农民不能合法享有土地的增值收益,尤其是非公共利益性质的征地行为,土地从农业用途向其他城市土地用途转换中的增值收益被政府和用地单位(如房地产开发商)分享
了。2二是土地所有者集体和农民只能另辟它径进入农村土地一级市场,而其不合法性又决定了参与行为主体的信息不透明、不对称,处于弱势地位的农民必然成为市场博弈的受害者。三是土地管理者和经营者会滥用土地发展权,争取分享土地增值收益,土地批租权发生扭曲。
其次,农民对土地一直没有完全的自主经营权,征地补偿费通常由政府说了算;在推进农业规模化和科技化生产的过程中,农民生产经营对政府指导的依赖性仍然较强,集体和农民也没有完全意义的生产决定权。
2.农村集体土地所有权主体虚位
首先,对于土地所有者集体来说,“集体”只是一个含义模糊的术语, 农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序,这类似于国有企业中的“所有者缺位”。对于农民来说,由于集体所有制中农民个人的二重规定性,农民并不认为集体土地就是自己的。而对于村委会和村镇集体经济组织来说,由于缺乏真正所有者的监督,其作为土地管理者和经营者就享有了广泛的自由裁量权、甚至是专制的权力,使得土地集体所有实际上成为管理者所有3,产生了类似于企业中的“内部人控制”问题,即农村土地名义上归集体所有,实际为村委会、村
集体经济组织等少数干部所控制, 给少数人带来了利用土地“寻租”的机会。
其次,政府职能严重越位。一些乡镇政府、村委会代表农民集体与土地所有权受让方签订协议,参与农民集体所有权让渡的收益分配,甚至截留收益。如在北京市郊区城市化进程中失地农民利益问题的调研中发现,基本上所有乡镇政府都参与了和用地单位的征占地谈判,一些乡镇政府甚至明文规定应收取的土地流转收益比例。而由于村镇集体经济组织和村委会对基层政府的天然依附性,或者无力行使其所拥有的权利,或者滥用土地的经营和管理等权利,导致集体土地所有权主体代表并不能代表集体利益。4
第三,集体所有制中农民个人的二重规定性(个人既是所有者,又不是所有者)下,农民难以形成集体行动。在目前的产权制度下,产权保护成本由保护者单独承担,但利益却由众多主体分享,于是不可避免地产生了“搭便车”现象。当农用地被以强制性低价甚至无偿征占时,无人出面进行干预,农民
对土地的使用和收益的权利常常受到侵害。
第四,在进行收益分配时,土地补偿费归属不明确。土地集体所有意味着农民作为集体组织的成员,平等地拥有对集体土地的成员权,但并不意味其也拥有按份分割农地的所有权。因此,当农地被征占时,土地的补偿收益应归集体所有,还是应分配给集体土地的成员,由于没有理论依据可考,在制度设定和实际操作中就几乎都归了集体。
二、农地征收过程中的零和博弈
农地征收过程中,政府与农民之间的利益分配关系是一种零和博弈,目前,我国的农地征收在制度规定和实际运作中所存在的错位与不合理,以及官本位格局下强政府———弱农民的力量对比态势是其主要根源。
1.农地征收中零和博弈的表现
工业要发展, 城市要扩张, 就必然要求重新配置社会资源。农地征收就是发展中一个典型的利益重新分配的过程。在征地过程中,政府和农民集体双方进行着讨价还价的博弈活动:首先由政府提出一个分配比例,对政府提出的比例,农民可以接受,也可以拒绝;如果农民拒绝政府的方案,则农民应提出一个方案,让政府接受或否决⋯⋯。5 从经济学理论分析的角度来讲,在上述循环过程中,只要任何一方接受对方的方案,博弈就宣告结束。谈判过程每多进行一次,由于谈判时间延误和时间折耗产生的利息损失,双方的利益都要打一个折扣(0﹤∮﹤1),我们称∮为消耗系数。
征地博弈过程有两个明显的特点:第一,博弈过程中第三回合政府的方案往往有强制力,进行到该回合时,政府提出的分配比例农民必须接受。第二,该博弈每进行一次,总收益会下降一定比例,因为双方在征地上拖的时间越长,对双方都可能越不利,而让农民获得的补偿早点得到,这对双方都是相对有利的。用逆推归纳法分析如上的博弈过程,则双方获得利益的比例取决于∮-∮2 的大小。∮-∮2越大,政府的比例越小,农民的比例越大。当∮=0.5时,∮-∮2有最大值0.25;当0.5﹤∮﹤1时,∮越大,∮-∮2越小,政府获益越大,农民利益越小;当0﹤∮﹤0.5时,∮越大,∮-∮2越小,政府获益越小,农民利益越大。现实结果反映在此博弈中,即为农民讨价还价的筹码是跟政府拖延时间。拖延的时间越长,造成的损失越大,政府愿意分给农民以求早日结束讨价还价的利益就越大。但是当政府完全不怕旷日持久的谈判(∮=1),或农民的争取带有破坏性时(∮=0),处于有利地位的政府不需要花钱即可保证自己的全部利益。6应该承认,在这个利益博弈的过程中,博弈的天平是倒向政府一边的。在实际操作过程中,一些地方政府为了进行经济建设而使用农地征收权,即把经济建设归入了行使公共利益的范畴,公共利益的范围被不合法地扩大化。一项研究结果显示,1996年某省11个县的200个最大的用地项目中,属于公益事业的项目,如公路、学校等仅42项,占21%;属于政府机关的项目有10项,占5%;而以盈利为目的的公司、企业项目为148项,占到了74%,其中房地产项目35项,占18%。7
农民虽然也会得到一定数额的劳力安置费、土地附着物与青苗补偿费,但他们所得到的与其在失去土地之后所要面临的生活和重新创业时的风险支出相比较,根本不成正比。最后的结果往往是,农民失去的成了地方政府收益的来源,而地方政府得到的正是对农民财产权的剥夺。
2.利益分配零和博弈的根源探析
一方所得为另一方所失,零和博弈的结果不仅耗费了巨大的社会资源,而且对整个社会进步没有任何意义。为什么在农地征收中会出现零和博弈的局面?主要是因为利益的分配过程,实质是不同利益主体矛盾冲突与博弈的过程。而农民利益的受损,在于在农地征收过程中,农民事实上往往处于一种无权的境地,失去了博弈的话语权。为什么在博弈过程中农民的话语权会丧失呢?这种无奈的状况首先是由土地产权引起的。笔者在前面已论述了土地产权的缺陷,农民,只能被视作若干个体的集合,不能被视作集体本身8
相形之下, 地方政府不仅仅是博弈制度的制定者、维护者,也是利益的博弈者。在博弈中,制度是利益分配的有力保障,地方政府正是利用享有制度设计的权力首先占领了博弈的主动权。在农地征收中,一些地方政府既作为公众的委托者行使制度设计职能,又作为征收方成了农地的消费者,尤其当土地稀缺时,就更难免会使制度规定向有利于自己的一方倾斜,从而进一步控制博弈进程,使自己在未来的利益分配中继续处于优势地位。
可见,制度规定和某些地方政府行为的错位,以及“官本位”格局下强政府与弱农民的力量对比态势所造成的市场形成土地价格机制的缺乏,才是利益分配零和博弈的根本原因,而利益分配失衡只是这一原因造成的后果。从中我们可以清楚地看出,博弈双方力量的强弱并不取决于绝对人数的多少,而是取决于利益集团整体力量的较量。地方政府虽然相对于农民是少数,但由于握有实权,信息收集的渠道广泛,占有充分的信息,从而容易形成集体行动。相反,在我国农村,农民人数众多,但由于居住分散、交通通讯手段不发达,各地农民之间相互信赖度差,因而内部达成一致的成本很高,难以克服“搭便车”的问题,难以形成集体行动;再加上他们的经济、政治和社会地位相对低下,又缺乏充分代表农民利益的组织,尽管他们人数众多,却依然是利益博弈的失败者。在这场博弈中,农民和国家的利益受到损害,不少地方政府与开发商却获得巨大利益,前者的损害大于后者的所得,后者的所得来自于前者的损害,对于整个社会来说,社会利益等于零。
三、征地过程不规范、不透明
1.征地范围宽,滥用土地征用权现象严重,土地管理部门有效监督和管理缺乏上述土地征收中零和博弈之所以能够发生,很大程度上取决于一些地方政府可以广泛利用“公共利益”的旗帜,合法低价征用农民土地。世界上绝大多数国家都以法律形式严格规定了征地的范围、对象,我国(1998年修订的《土地管理法》也明确规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的
土地实行征用。”
但由于相关法律法规对“公共利益”没有作出明确界定,致使“公共利益”范围的无限扩大,各类经济园区建设、工商业发展、招商引资等经济行为纷纷搭乘“公共利益” 的便车,甚至修建各类楼、堂、馆、所也打着“公共利益”的旗号大规模征用农民集体所有土地;而真正为了社会经济可持续发展或为了解决经济发展中某些公共瓶颈问题所需要的,如交通运输、水利设施、能源供应、环境保护等重大公共利益设施的征地建设,则由于投资大、出让费低,“吃力不讨好”, 地方政府较少关心。9 2001年全国非农建设用地清查资料显示,到2001年底,全国已有各类开发区4210个,其中省级以下的3082个,有73.2%属于滥设的开发区。10 开发区的土地绝大多数是通过征用的形式获得,而开发区中的许多企业用地很难与严格的公共利益用地挂上钩。
2.补偿标准不科学、有失公平,征地程序与分配混乱,农民利益受到极大的损害以征用前3年的平均年产值为依据来计算土地补偿费,这个标准已与现实不相适应。首先,现行的补偿标准还是以传统的粮经作物为标准,忽略了土地潜在的巨大收入。其次,现行的补偿标准没有考虑失地给农民带来的间接损失和要承担的风险成本。土地能给农民带来保障,提供基本养老保障和就业保障。但失去土地后,农民所需的全部生活资料必须依靠市场,而市场有许多不确定的风险,如物价上涨和失业等。再次,补偿标准是游离于市场之外的政策性价格,无法体现土地作为经济物品的稀缺性特点,无法反映供求关系作用带来的土地价值的无限升值空间。
此外,许多地方为了减轻安置负担而采取货币安置方式,使农民在失去土地的同时又失去了就业保障。如在经济较发达的东部地区,农民每失去0.067公顷土地, 也仅能得到24000元的补偿;中、西部往往更低。已经很低的补偿安置费用再经过层层克扣,到失地农民手中已所剩无几。据调查资料显示,京沈高速公路辽宁省凌海市某段的征地补偿费,经市、乡、村三级截留后,到了农民手中每公顷仅剩3900元, 而湖北省仙桃市平均每0.067公顷仅补偿280元。11 这部分农民既失去土地,又得不到应有的补偿,实际上就处于就业和生活的“边缘状态”,从某种意义上说,此部分失地农民的“农转非”,实际上转成了城市贫民。
按照我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前要给予农民知情权与参与权。但在实际操作过程中由于缺乏透明度,缺少公开、公平、公正的原则,因而带有相当大的强制性和垄断性。具体表现为:第一, 某些乡镇、有关部门或村委会在征用农村集体土地前根本没有征地公告。有的地方即使有征地公告,也是事后公告,即通知失地农民集体到指定机构办理补偿登记手续,农民只能被动接受。第二,补偿标准不与农民见面,不公开耕地征用前3年的平均产值和相应的补偿安置费的测算方法,事后又很少同村民讨论协商。据浙江省农调队的调查,95%以上的失地农民没见过任何公告、文件、手续,85%的农民没有参加过村民大会,70%的农民不清楚具体的征地费数额。12 在这种暗箱操作下,政府、集体与农民之间的分配不合理,在征地的收益格局中,如前所述,农民仅占到5-10%,成本价与出让价之间的巨额增值收益大部分被中间商或一些地方政府所获取。许多农民本身得不到足够补偿,加之征地过程的不规范操作又为一部分干部贪污、挪用土地补偿费提供了许多便利,农民权益受到极大的侵害。
随着我国经济的不断发展,城市化进程也在不断加快,征用土地是不可避免的现象。要想在工业化和城市化过程中切实保障广大失地农民的应有利益,关键是政府要做好失地农民的权益保障,扩大失地农民的就业空间,让农民真正享受到城市扩张和城市化进程加快所带来的收益,使他们真正融入到现代城市经济社会生活之中。
一、尽快解决土地所有权主体虚置问题,建立产权明晰的农村土地制度
首先,在立法上应进一步明确农村集体的实体权利,并确保土地的处分权不为集体管理者所独享,而是完全掌握在作为集体土地共同所有者的社区成员手中.13 在土地用途改变或交易等重大问题上,集体管理者无权单独作出决定,而只能由村民大会或村民代表大会以民主的方式作出决定。其次,应取消农村土地征用制度,按照等价交换的市场经济原则建立规范的土地交易市场,重新界定各级政府在土地交易过程中的角色和职能。现行的征地制度还属于计划经济性质的补偿制度,应该通过立法,尽早收回地方政府的征地权力,使其退出土地交易过程,转而使其主要担当起土地交易裁判者以及交易弱势方保护者的角色;同时依法对土地市场进行管理,培育规范的土地交易市场,并对进入交易的土地的种类进行监督和审批,尤其要通过这种监督和审批来保护基本耕地。
二、严格界定“ 公共利益”在法律上的外延,杜绝滥征土地现象
虽然对公共利益的范围,中国现行法律还没有一个明确的界定,但是有两点应当明确:其一,应当排除为了商业性用地而征用农村土地;其二,应当尽量缩小征用农村土地的范围。当土地与商业性行为相联系时,我们对土地的利用就不应再通过征用的手段来实现。调整和实现商业用地应交由市场来实现,而不应通过行政权力来实现,国家应尽可能避免介入,应依据市场公平交易的原则,尽量由用地者与土地所有者直接进行交易。而耕地作为现代农业的基础,更是整个国民经济大厦的支撑点,从长远看,甚至关系到国计民生和国家经济独立地位的保持。因此,国家应通过政策保障,尽量少征农村集体土地,尤其是农用地、耕地, 在征地过程中应坚决制止征而不用、少征多用、不征也用的现象。
三、完善农村土地征用的补偿制度,合理安置失地农民
第一,补偿标准。现在是市场经济时代,只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理。笔者认为,对于补偿标准的制定应举行类似“价格听证会”式的互动式会议,在政府官员、农民代表的讨论中形成较合理的征地补偿标准;尽量让土地所有者或使用方切实了解土地征用、参与讨价还价,如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益,支持土地的征用。第二,合理安置。应该在给予资金补偿的同时,对失地农民今后的生活尽可能给予安置。比如当征地用于修建高速公路等经营性项目时,可以允许农民将土地折价入股,根据经济实体的经营情况每年分红,使其长期受益,从而为失地农民日后的生活提供切实的保证。第三,建立健全失地农民的社会保障制度。通过立法,强制性地将征地费首先用于支付被安置人员的社会保障费用;将征地农民纳入城市居民管理系统,将生活特别困难、收入低于城镇居民最低生活保障线的失地农民纳入低保金管理范围。第四,加强对村集体经济运行情况的监督,防止集体资金被挪用、侵占和挥霍,保障农民对集体资产的知情权和享有权。
 
注释:
①据《土地管理法》第43条。
参考文献:
[1][11]何格等.合理安置失地农民的构想, 农村经济,2005 (1)
[2]黄祖辉、汪晖.非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿, 经济研究2002(5)
[3]张孝直.中国农村地权的困境.战略与管理,2000(5)
[4]雷寰.北京市郊区城市化进程中失地农民利益问题研究,中国农业大学博士论文 2005
[5][6]黄朝明等.试析征地过程中的主体利益分配, 农村经
济,2004(7)
[7]曲福田.土地行政学, 南京:江苏人民出版社,1997
[8]苏向学.城市化进程中失地农民权益的保障,华中师范大学硕士论文,2005
[9]王晓明.城市化进程中失地农民权益问题研究,浙江大学硕士论文,2003
[10]陈江龙,曲福田.土地征用的理论分析及我国征地制度改革, 江苏社会科学,2002 (10)
[12]姚蕾.城市化进程中失地农民的利益损失及对策, 兰州学刊 2005(2)
[13]周庆.城镇化进程中农民土地权益问题探讨, 湖南农业科学 2005(3)

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